党的二十大报告提出，要完善基层综合执法体制机制。近年来，秦淮区坚持大抓基层的鲜明导向，不断深化“两赋两强”集成改革，推进行政执法权力和人员向基层延伸和下沉，加快构建党建引领、综合执法、高效协同的基层治理新格局。

秦淮区中华门街道综合行政执法人员陈新在日常巡查中发现，1865创意产业园某餐饮企业垃圾分类标识缺失、垃圾桶上污渍较多，并且未按照要求配齐垃圾桶，按照规定对企业处以1000元罚款。这是秦淮区深化街镇集成改革，把资源下沉到基层的一起典型案例。

2019年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，要求积极推进基层综合行政执法改革。2019年12月30日，秦淮区在江苏省率先试点，将第一批98项行政执法权移交街道，涉及城乡规划、市容市政、城市绿化、户外广告等方面。

秦淮区街道综合行政执法改革近三年成效如何？究竟突破了哪些瓶颈？执法权力的下放，基层究竟怎么接？接得稳不稳？记者近日对此进行了深入采访。

284项处罚权408名执法人员移交街道

前不久的一天上午，瑞金路街道后标营路上有商户占用盲道在店外修车，涉嫌超出门、窗进行店外作业。执法人员在释明法律法规后对商户处以200元的罚款，并要求立即整改。“这在以前，我们看见了管不了，要向区级职能部门‘搬救兵’，时间差容易导致违法事实的缺失。现在有了执法权，一些基层治理问题就迎刃而解了。”瑞金路街道综合行政执法人员沈福浩说。

为破解街道在社会治理中“看得见管不了”“多头执法、重复执法”等痛点问题，秦淮区率先进行探索，形成赋权、赋能、强基层、强队伍的“两赋两强”集成改革模式。从2019年12月30日起，秦淮区分4批将284项行政处罚事项移交街道，赋予街道综合执法主体地位。“这些处罚权经过下沉部门和承接街道反复推敲，针对街道常见多发的违法行为，执法简单易行，最大程度保障街道能接得住。”秦淮区司法局相关负责人介绍道。

执法权集中下放，街道人手不够，谁来接？秦淮区城市管理、市场监管等领域408名干部下沉街道，将各类人员党团关系、考勤考核、提拔晋级事项移交街道。为了强化街道党工委对综合执法的领导核心作用，12个街道全部成立综合行政执法局党支部，直接隶属街道党工委，城管中队、市场监管分局和安监站三支队伍下沉党员组织关系全部完成转接。红花街道办事处主任刘峰说：“街道成立了综合行政执法局，整合城管、市场监管和安全生产等多支执法队伍，实现‘一支队伍管执法’。”

权力和人力等各种资源下沉到基层，秦淮区为街道开展工作创造了必要的条件，但改革并不是一蹴而就。权力移交的初期，基层执法人员担心用不好，接得没有“底气”。对此，秦淮区司法局通过组织执法人员培训、规范执法流程、观摩执法范本，帮助基层执法人员修炼“内功”。

秦淮区以街道为主体的综合执法改革在全市率先全面启动后，多个领域实现执法“零突破”，2020年3月，月牙湖街道对两起毁绿案件开出超90万元的处罚，这是秦淮区第一次以街道作为执法主体开出的罚单；2020年11月《南京市生活垃圾管理条例》实施后，洪武路街道开出全市首张垃圾分类个人罚单，有力支撑了垃圾分类工作开展。“看得见管得着”真正落地见效。

一次上门综合执法 最大限度保护营商环境

复地宴南都肥叔锅贴的杨老板明显感觉到，相较过去，现在执法检查次数少多了。之前检查通常是，今天城管查门前三包、垃圾分类，过两天市场监管查食品安全、经营证照，下周安全生产查燃气管道，对经营也有一定影响。现在“组团”一次性来查，更有效，也方便了做生意。“街道现有大大小小在建工地近百处，我们根据工地场景的特点，编制出适合工地的综合执法检查清单，大大提高了执法效率。”红花街道综合执法局三片区片长杨波说。

综合执法权“落地”街道后，一线执法人员对地盘上的商户经营情况有了更多了解，“我们的执法队伍不仅仅盯着违法，更多的还要关注人。”秦淮区司法局有关人士对半年前的一件事记忆犹新。去年5月，因为疫情管控，朝天宫街道的“生机勃勃水果店”要关门歇业。眼看店里还有500斤草莓、2捆甘蔗等一大批水果，歇业带来的损失要自己承担，这可急坏了老板钟华道。秦淮区朝天宫街道城管部执法人员在执法检查店铺关门情况时，了解到水果店的困难。街道联合街道商户自治协会，在各个社团微信群里发布了相关信息，帮助售卖水果，还专门腾出地方，让钟华道继续卖水果。最终渡过难关的钟老板对执法队员连连点赞。

据介绍，三年来，秦淮区共发生处罚案件27600件，其中2020年4747件，2021年17147件，2022年5706件，涉及占道经营、乱排污水、毁绿等多种违法行为。由街道作出的处罚案件占全区95.07%，街道综合执法成为“绝对主力”，“接地气”的执法不仅让违法现象得到有力遏制，同时也让执法人员对基层有了更多认识。“得到群众的理解支持，很多矛盾也就迎刃而解。”一名街道负责人告诉记者。

法学专家：体制机制还有完善空间

综合执法施行三年来，秦淮区还在不断优化调整执法模式。目前设置了1026个综合网格和224个专属网格，网格员通过铁脚板巡查，将问题上报指挥中心，涉及执法问题及时由街道综合行政执法局进行查处。

秦淮区有关人士介绍，去年，秦淮区推进“屯兵街面”模式，根据季节和各街道商户经营特点，将综合管理执法人员编入街巷，延长街面巡查时间。在双塘街道，城管队员街面巡逻发现问题后，一键呼叫，指挥中心就能实时调度，机动组随时支援，形成了一套系统高效、运行顺畅的街面巡查、管理、反馈机制。

“大量违法行为在基层中发生、发现并解决，加大对基层综合执法的监督是必然要求也是客观需要。”秦淮区司法局局长缪宏说。为此，秦淮区加大案件质量评查力度与频次，区综合行政执法局作为案件质量统筹部门，组织赋权部门每月按一般程序不少于20%的比例抽卷评查，并将评查结果通报并纳入党的建设成效评价考核。

“基层综合执法改革是一项复杂的系统工程。当前，下沉到街道的执法权主要是行政处罚权，对解决基层治理长期存在的执法难点成效显著，但仍面临诸多挑战。”南京工业大学法政学院副教授赖超超认为，如何使街道在“看得见”也“接得住”后真正做到“管得好”，并不简单。不仅需要街道在提升执法人员业务素质上下足功夫，更需要自上而下地完善基层综合执法体制机制，进一步厘清执法权转移中的权责边界，将与下沉的行政处罚相关的调查、监管等相应职权也从原部门一并转移，并确立一个专门的行政执法协调监督机构，以解决执法权下沉后面临的多部门协作、监督、保障等问题。